李 杰  卜 云  杨程宇  郭利芳

　　初秋时节，沅澧大地，沃野流金。

　　作为洞庭湖生态经济区的核心区域，常德市肩负着“守好洞庭粮仓”的重任。2025年以来，一场以“汛旱并防与耕地置换”为核心的改革试验，在沅澧大地悄然展开。从汉寿县围堤湖垸片区耕地扩面提质与高效农业示范项目、耕作层剥离与再利用示范项目，到澧县西官垸片区耕地垦造恢复与集中流转示范项目、东西片区耕地园地林地置换与优化布局示范项目，常德市通过汛旱防治、耕地垦造、提质及置换等举措，推动生态治理与国土空间优化协同发展。

　　“在汉寿县、澧县布局四大示范项目，探索构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制，稳定耕地总量、提升耕地质量、优化耕地布局，实现经济、社会、生态、发展四大效益同步提升。”常德市自然资源和规划局党组书记、局长宋磊表示，作为全省汛旱并防与耕地置换协同推进改革工作的首批试点市州，常德统筹破解耕地数量保护、质量提升、生态保障与布局优化的协同难题，探索形成汛旱并防与耕地置换协同推进的全新机制。

　　“新路径”撬动“大治理”

　　四级体系联动协同推进改革

　　8月20日，常德市召开构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制改革工作推进会。

　　会议通报，2025年，常德启动4个示范项目，预计可新增耕地1万亩，提升耕地质量1万亩。目前，澧县已建成5200亩新增耕地示范片，汉寿县已完成5080亩耕地改造提质示范片建设、耕作层剥离再利用10万立方米。

　　“2025年2月，省委全面深化改革委员会会议审议通过《构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制实施方案》，将常德等5地列为首批试点。常德将汉寿、澧县作为改革试验田。”常德市自然资源和规划局副局长李杰介绍，常德制定《构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制工作方案》，构建“市级统筹、部门联动、区县落实、乡镇执行”四级推进体系，确保改革层层贯通、落地见效。

　　市级统筹定方向。常德将此项改革列为全市仅有的两项重点改革任务之一，通过多轮次会商研讨，多层次征求意见，多维度汇报对接，市级层面形成改革工作方案并由市政府印发，进一步明确改革总框架，为全域推进定调领航。

　　部门联动聚合力。通过统筹推进闲置低效用地整理与耕地提量、全域土地综合整治与耕地提能、环洞庭湖区域水资源配置工程与耕地提效、水利灌溉工程与耕地提标、高标准农田建设与耕地提质、耕地园地林地置换与耕地提优六大重点任务，成立改革工作专班，开展多轮政策对接与工作座谈，针对改革堵点难点逐一梳理，形成问题清单20余条，目前行业问题解决率超85%，形成“齐抓共管、协同发力”的工作格局。

　　区县落实抓推进。汉寿县、澧县作为省级批准的2个试点县，依托围堤湖垸、西官垸两个“退人不退耕”单退垸，结合县域资源禀赋出台实施方案，重点推进“耕地垦造恢复与集中流转、耕园林置换与优化布局、耕地扩面提质与高效农业、耕作层剥离与再利用”4大示范项目，绘制项目建设施工图；采用“统一规划、分片实施、分期推进”模式，高效承接改革资源。

　　乡镇执行强落地。将专班办公室设在街道、镇村一线，迅速执行各级决策部署到位，将区县“施工图”细化为“地块责任表”，建立当日收集问题、当日汇总调度的工作机制，协调村（社区）开展地块核查、群众动员、项目实施等工作，实现改革任务在田间地头的精准落地，让“政策落地零温差、任务执行零偏差”。

　　吹响“集结号”做优“硬支撑”

　　四维要素精准配套支撑改革

　　常德市自然资源和规划局召开专题会议，解读省人民政府办公厅印发的《构建汛旱并防与耕地置换协同推进机制实施方案》。结合常德实际情况，会议明确以自然资源规划统筹为核心，通过汛旱防治、耕地垦造、提质及置换等举措，推动生态治理与国土空间优化协同发展。

　　为推动改革试点落地见效，常德实施四维要素精准配套支撑改革，紧扣改革需求构建系统性支撑体系，从资源、技术、资金、机制四个核心维度发力，形成全域协同、精准高效的支撑格局，为改革持续推进注入“硬核动力”。

　　资源维度夯底数。组建全域资源核查小组，以国土空间“一张图”为基础，逐丘逐块套图比对耕地后备资源图斑，结合实地调研了解基层意愿，核定全市成片可恢复耕地资源约36.58万亩，其中汉寿县围堤湖垸片区可新增耕地面积1.1万亩，澧县西官垸片区可新增耕地面积6万亩；按坡度、水源、交通等类型分类建立资源台账，为耕地垦造、提质、置换提供精准数据支撑，确保改革“心中有数、靶向发力”。

　　技术维度强赋能。依托国土空间基础信息平台，整合自然资源、水利、农业、林业等多部门数据，实现信息互联互通与高效利用；所有项目实施前必须通过“一张图”平台开展合规性审查，构建“事前规划审查、事中联审联批、事后动态监管”项目全流程管理模式；组建2个技术小组常驻试点县，破解数据不精不全问题；运用无人机航拍动态展示建设实景，确保项目进度实时可控。

　　资金维度保推进。创新“争资+整合+市场”多渠道筹措模式，向上争取了省级奖补资金；市级层面安排专项资金500万元；成功推动小渡口镇、官垸镇、如东镇入选全省第二批全域土地综合整治项目；整合高标准农田建设、水利灌溉等涉农资金；借鉴投贷联动模式引入经营主体，截至目前全市项目总投资达8730万元，已安排投资2980万元，保障改革持续推进。

　　机制维度建保障。创新建立“四建立一探索”制度：建立规划统筹统管机制，化解专项规划冲突；建立信息共建共享机制，打破数据壁垒；建立项目联审联批机制，提升审批效率；建立资金协力协同机制，发挥资金投放效能；探索跨县域林地耕地置换机制，破解区域资源错配问题，为改革提供制度支撑。

　　“示范项目”变“样板工程”

　　四大样板工程示范引领改革

　　8月29日，《汉寿县林耕置换工作方案》正式发布。汉寿在全省率先探索林地耕地置换路径，制定湖南省首个跨乡镇林地耕地置换实施方案。

　　“汉寿实施跨乡镇林地耕地置换，是常德实施汛旱并防与耕地置换协同推进改革工作的样板工程。”常德市自然资源和规划局副局长李杰介绍，“汛旱并防与耕地置换”改革工作启动以来，常德聚焦规划协同、林耕置换、资源利用、功能融合四大方向，坚持“边试点、边总结、边推广”，主动挖掘改革亮点，形成具有常德特色、可复制可推广的“四大样板工程”。

　　“智汛耕云”平台样板，破解规划协同难题。构建“智汛耕云”数字化功能模块，建立跨部门联动协作机制，整合耕地保护、河湖划界、高标准农田、林地保护等数据，实现“图上管、线上审、智能辨”；依托改革统筹推进耕地保护规划、水利基础设施规划、林地保护利用规划等专项规划的协同编制，形成“一张蓝图干到底”的工作格局。

　　林耕置换融合样板，打造全省示范标杆。在全省率先探索林耕置换路径，汉寿县跨乡镇统筹的机制化置换模式，聚焦乡镇间林耕资源不均、布局不优问题，制定全省首个跨乡镇林耕置换实施方案，通过实施调查评估与方案编制、置换协议签订、工程施工与联合验收、地类变更与长效管理4大步骤实现置换，同时建立权属不变、利益不减、协同变更的确权登记变更机制，林上开发、林中衔接、林下经济融合发展机制和规划动态调整3大机制。选定崔家桥镇和辰阳街道共57个地块为置换核心区，完成林耕置换任务109亩。澧县依托年度林草湿荒普查，推进信息数据协同，在普查底图上带位置标注地块信息，同步建立耕地和林地后备资源数据库，实现耕地与林地图斑置换的精准匹配，确保置换“有地可换、换之可用”，目前完成林耕置换1000亩。

　　耕作层剥离再利用样板，激活闲置资源价值。创新“整治项目急需土方+城建项目多余土方”对接模式，在汉寿县围堤湖垸区实施耕作层剥离与再利用项目，将10万立方米表土用于新垦耕地改良，既解决城建余土处置难题，又提升耕地质量，实现资源循环利用。

　　平急两用试点样板，释放蓄滞洪区潜力。以澧县西官垸蓄洪单退垸为试点，探索“汛期防洪、平时兴业”模式，汛期严格落实蓄洪要求，非汛期对低效林地进行复垦，集中力量推进连片式开发，打造“防洪有保障、产业有效益”的蓄滞洪区利用样板。